羅培新? ?上海市司法局副局長，法學教授。

空調往外滴水，要罰款？真的(de)，不(bu)少地方的(de)法律，都(dou)有此規定。善良(liang)的(de)執(zhi)法，能(neng)夠平抑(yi)規則的(de)不(bu)合理。

生(sheng)活不是(shi)非黑即(ji)白。企(qi)業違(wei)法(fa)，往往并非深藏禍心，而是(shi)無(wu)心之失(shi)。例如(ru)，不知必(bi)須將(jiang)空(kong)調水滴，以導(dao)管排(pai)至下水道，方為合法(fa)。

政(zheng)(zheng)府并非(fei)天生黑臉。處罰(fa)企業，往(wang)往(wang)非(fei)己所欲，實乃勢不(bu)得已。法有明(ming)文，若不(bu)施罰(fa)，恐被責行政(zheng)(zheng)不(bu)作為，行政(zheng)(zheng)復議和訴訟接踵而至。

問及何(he)不援引(yin)行政處罰法(fa)27條(tiao)“輕微違法(fa)免予(yu)處罰”規(gui)定？答曰“法(fa)無(wu)細文，不知何(he)為輕微違法(fa)？”

為(wei)便(bian)利計(ji)，罰單(dan)一開，案(an)結事(shi)了。小惡(e)累(lei)積，終成大惡(e)。營商環境，難(nan)謂優良。

地方立法(fa)(fa)，科(ke)執法(fa)(fa)部門以細化裁(cai)量基準之(zhi)責，開示輕(qing)微違(wei)法(fa)(fa)情(qing)形(xing)，統一執法(fa)(fa)尺度，乃(nai)解決此一頑癥之(zhi)不二法(fa)(fa)門。

2020年4月(yue)10日，《上海市(shi)優化營商環境(jing)條(tiao)例》全票通過，全面確立了企業輕微違法經營行為免罰清(qing)單，解決(jue)了上述問題(ti)。

法(fa)(fa)治(zhi)從來只在(zai)細節里。摒(bing)棄宏大敘事，關注痛點(dian)堵點(dian)，寫實寫細規則，才是真(zhen)正的法(fa)(fa)治(zhi)。

一段路，走了兩年多，終于(yu)到達了終點

2020年4月10日，早早地(di)趕到人民大(da)道200號。四樓，上(shang)海市人大(da)常委(wei)會(hui)全體會(hui)議現場，莊嚴(yan)肅穆。在這里，即將完(wan)成《上(shang)海市優(you)化營商環境條(tiao)例》的表決。

斗轉星(xing)移，五載(zai)春秋(qiu)；類(lei)似場景，經歷已多。本(ben)來不會在內(nei)心激起一絲(si)波瀾。

這次，有些特別。

走(zou)了兩年多的路，今天，即(ji)將走(zou)到(dao)一個階段性的終(zhong)點。

2018年以來(lai)，與(yu)發改(gai)(gai)委等(deng)眾多政府部(bu)門同仁，從迎接世(shi)行評估開始，在改(gai)(gai)革中(zhong)完(wan)善法(fa)(fa)治，在法(fa)(fa)治下推進改(gai)(gai)革……修(xiu)法(fa)(fa)立(li)規(gui)，大(da)大(da)小小的(de)規(gui)章文件，漸次出臺，今天這部(bu)地方性法(fa)(fa)規(gui)，是上(shang)海市營(ying)商環(huan)境領域的(de)綜合性、體系性和基礎(chu)性的(de)最高法(fa)(fa)律(lv)文件。

兼(jian)收并蓄，以集大成。感謝人大專業(ye)而高效的工作！

8時59分20秒，現場(chang)大屏幕顯示出(chu)席(xi)情況：上海(hai)市第十五屆人大常(chang)委會(hui)(hui)第二(er)十次會(hui)(hui)議，應到60人，實到60人。全體出(chu)席(xi)！

人(ren)大常委會(hui)主(zhu)任主(zhu)持表決程序。

9時(shi)16分(fen)20秒，表決結果(guo)顯(xian)示：60票贊成，全(quan)票通過！

那一刻(ke)，莫名的感動(dong)。

奮斗(dou)過(guo)的青春(chun)，終究(jiu)不會(hui)被辜負！

立法向來(lai)是一個集眾智(zhi)、達共(gong)識的艱難過程(cheng)。在(zai)這一漫(man)長過程(cheng)中，法理(li)正當(dang)、技(ji)術理(li)性與(yu)規(gui)范合理(li)，種種論(lun)爭，從來(lai)不會缺席。

立法就像種禾苗，播下的(de)是春天的(de)希(xi)望

立法(fa)是一段漫(man)長的征程，難忘那些奮戰的日日夜夜。

2020年1月10日，周五的(de)晚上10:05分，司法(fa)行政(zheng)大樓1810室，完成了(le)(le)《上海市(shi)優(you)化營商環境條(tiao)例》第六次讀稿。望著已經累癱了(le)(le)一(yi)屋子的(de)小伙(huo)伴(ban)們(men)，我提議(yi)說，“大家(jia)合(he)個影吧！”“對(dui)(dui)對(dui)(dui)對(dui)(dui)，再不留下照(zhao)片，以(yi)后都想不起來(lai)干了(le)(le)些什么(me)……”已經連續奮戰了(le)(le)多個日夜的(de)立法(fa)小團隊(dui)，抖擻精(jing)神，留下了(le)(le)珍(zhen)貴的(de)瞬間。

各自散去時，我(wo)問市場監管(guan)局的周雯，“你住哪啊(a)？”“寶山(shan)……”“啊(a)，那(nei)么(me)遠(yuan)，應當讓你先回(hui)去的……”“不(bu)遠(yuan)，1號線轉轉就到(dao)啦”！我(wo)隨(sui)手拍下了(le)她(ta)比劃著勝利的姿(zi)勢，彼時，她(ta)頭頂上的時鐘指向(xiang)10:07分。同事小(xiao)吳順路搭我(wo)的車。她(ta)不(bu)常(chang)立(li)法(fa)，說(shuo)這次(ci)跟著讀稿，學(xue)到(dao)了(le)很(hen)多。她(ta)問我(wo)，立(li)法(fa)最大的感受是(shi)什么(me)？

我說，立法就像種禾苗。起草部門在田間插上了秧苗，遠遠看去，綠油油的，挺美。但近看了才會發現，東倒西歪的，我們就要把它們一把一把地扶正，還要剔除一些雜?……最苦惱的是，我們手中握的，不是禾苗，而是一把一把的雜草，也就是，連篇累牘大而無當、永遠正確的廢話……
所幸這(zhe)部立法(fa)，發改委、辦公廳、市場監管局等(deng)部門相當給力(li)，寫實寫細了不少(shao)內容，例如，輕(qing)微違法(fa)經營行為(wei)免予(yu)處罰、電子印章與物理(li)印章具有同等(deng)法(fa)律效力(li)、法(fa)律文書送(song)達(da)地址承諾制、縮短(duan)注銷公告時間、政(zheng)府采購領域較大數(shu)額(e)罰款區(qu)分行業認定(ding)、優化營商(shang)環境法(fa)治保障共(gong)同體等(deng)等(deng)，創制條款不少(shao)。

立法種(zhong)下的是(shi)禾苗(miao)，也就是(shi)播下了(le)希望(wang)！

晚上11:15分，到家了(le)(le)，給市場局的(de)小周發了(le)(le)微信，問到家了(le)(le)嗎？順便發給她那張照片。她回(hui)復說，照片拍得真(zhen)好(hao)，剛出(chu)地(di)鐵站，馬上就可以(yi)到家啦！這份勤勉與(yu)達觀，讓人在陰(yin)雨綿(mian)(mian)綿(mian)(mian)的(de)冬(dong)日(ri)，感受到了(le)(le)一(yi)絲溫(wen)暖！

這是疫情之前的倒數(shu)第二次讀稿。疫情之后，則是另一番景象(xiang)。

哪怕是論爭(zheng)，也都戴著口(kou)罩，只(zhi)看到半張臉，遠遠不如此前(qian)那般“坦誠”！

表決前一(yi)周，4月(yue)3日下午(wu)，與人大、高院、市場監管局的同仁一(yi)起，在討論送達地址告知承諾(nuo)制時，有人拍(pai)下了有趣的場景。負責(ze)操刀的崔凱處長一(yi)臉認(ren)真(zhen)嚴肅，日后很(hen)容易讓(rang)人想起他為(wei)這部條例(li)付出了多(duo)少(shao)智慧(hui)和辛勞！

法治(zhi)從來在(zai)細(xi)節里(li)。筆者愿意(yi)把這部條例確立的具體制度，特別是其(qi)解決的痛點、堵點與難點問題，期(qi)間發生哪些(xie)論爭，最后達成了什么(me)共(gong)識(shi)，逐一(yi)寫出來，供(gong)業界與學(xue)業參考。

這次先談談包容審慎監管與輕微違法行(xing)為免罰(fa)制度。

機械執法，帶來(lai)難以(yi)平復(fu)的傷害

以下場(chang)景，或許不少(shao)小微企業主心有戚戚：

“先(xian)生，我們接到舉報，你(ni)廠房的(de)(de)空(kong)調往外滴水(shui)，根據《廣(guang)東省城市市容和環境(jing)衛生管理定》第13條的(de)(de)規定，空(kong)調器的(de)(de)冷(leng)卻(que)水(shui)必須(xu)引入室(shi)內或者下水(shui)道(dao)，不(bu)得直接凌(ling)空(kong)排放，我們要對你(ni)們罰款……”“啊(a)(a)，空(kong)調滴水(shui)也要罰啊(a)(a)，我趕緊裝(zhuang)個(ge)管子，這次(ci)能(neng)不(bu)能(neng)不(bu)罰啊(a)(a)……”“不(bu)行，法律有規定的(de)(de)……”

“先(xian)生，你(ni)這個小店(dian)是搞音(yin)像(xiang)(xiang)制品(pin)制作、復制業務的，老板(ban)都換人(ren)了(le)，怎么不(bu)來(lai)備案？違反了(le)《音(yin)像(xiang)(xiang)制品(pin)管理條例》第18條的規(gui)定(ding)，要(yao)罰款……”“哎(ai)呀，這就是個小門店(dian)，我(wo)剛盤(pan)下來(lai)，我(wo)也不(bu)知(zhi)道要(yao)備案啊(a)，能不(bu)能不(bu)罰？”“不(bu)行，法律都規(gui)定(ding)了(le)……”

“先生(sheng)，你這個歌舞(wu)廳(ting)怎么沒(mei)有(you)掛未成(cheng)年人禁入或者限(xian)入標志，要罰……”“哎呀，我(wo)剛整明白有(you)這個規(gui)定，現在馬上掛，不(bu)罰行(xing)不(bu)？”“不(bu)行(xing)，《娛樂場所管理條例》第(di)30條有(you)規(gui)定……”

“先生，我(wo)們(men)接(jie)到(dao)舉報(bao)，你無(wu)照(zhao)(zhao)經(jing)營(ying)，我(wo)們(men)要依(yi)法做出處罰……”“可(ke)我(wo)的營(ying)業(ye)執照(zhao)(zhao)上寫明，經(jing)營(ying)日期從明天(tian)起算，我(wo)只是提早一天(tian)開業(ye)，發(fa)發(fa)傳單，也沒有(you)賺到(dao)什么錢啊……”“抱歉，那也屬無(wu)照(zhao)(zhao)經(jing)營(ying)。按(an)照(zhao)(zhao)《無(wu)證無(wu)照(zhao)(zhao)經(jing)營(ying)查處辦(ban)法》第(di)13條(tiao)的規定(ding)(ding)，考(kao)慮到(dao)你違(wei)法情節輕微，處以(yi)罰款1000元……按(an)照(zhao)(zhao)第(di)15條(tiao)的規定(ding)(ding)，你還(huan)要被記入(ru)信用記錄，并依(yi)法公示……”

“先生，你聚眾做飯，屬于(yu)開(kai)辦(ban)食(shi)(shi)堂(tang)(tang)，沒有(you)按照《食(shi)(shi)品(pin)(pin)安(an)全法(fa)》第(di)35條(tiao)(tiao)的(de)規定申辦(ban)食(shi)(shi)品(pin)(pin)經(jing)營許可(ke)證，屬于(yu)無(wu)證經(jing)營……”“我只(zhi)是(shi)工(gong)地的(de)包工(gong)頭，十幾(ji)位農民(min)工(gong)為了節約開(kai)支(zhi)，在(zai)出租(zu)房(fang)里(li)湊錢搭伙做飯，請(qing)一(yi)位廚(chu)師燒菜，我可(ke)不是(shi)什么(me)經(jing)營食(shi)(shi)堂(tang)(tang)，而且(qie)，又沒有(you)死人(ren)傷(shang)人(ren)啊……”“還(huan)說不是(shi)經(jing)營食(shi)(shi)堂(tang)(tang)？你們(men)有(you)穿(chuan)著白大褂、帶著廚(chu)師帽的(de)人(ren)員(yuan)，還(huan)有(you)餐桌椅和菜單為證。按照《食(shi)(shi)品(pin)(pin)安(an)全法(fa)》第(di)122條(tiao)(tiao)規定，考慮(lv)到你們(men)的(de)食(shi)(shi)堂(tang)(tang)并沒有(you)造(zao)成危害，按照最低(di)標準從輕處(chu)罰(fa)，處(chu)以15萬(wan)元(yuan)的(de)罰(fa)款(kuan)……”

“先(xian)生(sheng)，你在(zai)(zai)微信(xin)公眾號上稱‘本店糖炒栗子，甜(tian)在(zai)(zai)嘴里暖在(zai)(zai)心間，口感無與倫(lun)比(bi)，滬(hu)上最佳’，因使用頂級用語(yu)，違(wei)反了《中華(hua)人(ren)民(min)共和國(guo)廣告法》第9條第3項的規定，處以……”

“先生，你經營的這家餐館從業人員衣著不整潔，違(wei)反了《上(shang)海市食(shi)品安全條例》第32條第2款，責令……”

“先生，你經營的這(zhe)家(jia)賓館，有一把椅子堵塞了疏散(san)通道，違反《中華人民共(gong)和國消防法》第28條，必(bi)須……”

……

法治社會，規則如(ru)(ru)林(lin)。企業(ye)主稍有不(bu)(bu)慎，即可能(neng)掉入(ru)責(ze)任(ren)的泥淖。特(te)別是大量的中小(xiao)企業(ye)，設立時間(jian)不(bu)(bu)長，合規意識與(yu)能(neng)力較弱，初次違法，很多(duo)是無心之(zhi)失(shi)，如(ru)(ru)果一概(gai)科(ke)以行政處罰，并記入(ru)失(shi)信名(ming)單，不(bu)(bu)僅(jin)過罰失(shi)當，它們甚(shen)至可能(neng)就此一蹶不(bu)(bu)振。

在(zai)新冠(guan)疫情肆虐的當下，這(zhe)一問題的解決(jue)，顯得(de)尤(you)為(wei)迫切。

精(jing)細(xi)化裁量基(ji)準，避(bi)免陷入法治陷阱

面(mian)對(dui)以上(shang)種種情形，在(zai)立法調研過程中，曾經(jing)與一(yi)些執法部(bu)門交(jiao)流：

“為什么一定要罰他(ta)們呢(ni)？行(xing)政處(chu)罰法第27條不(bu)是(shi)規(gui)定‘違法行(xing)為輕微并及(ji)時糾正，沒(mei)有造(zao)成危害(hai)后果的(de)，不(bu)予(yu)行(xing)政處(chu)罰’”嗎？

“法律并沒有明確規定(ding)什么情況屬(shu)于違法行為輕微啊，我(wo)不罰，別(bie)人(ren)告我(wo)行政(zheng)不作為怎(zen)么辦(ban)，后面的行政(zheng)復議與(yu)行政(zheng)訴訟(song)，又(you)怎(zen)么辦(ban)？”

最簡(jian)單也(ye)最安全的操作是做出(chu)處(chu)罰，案結(jie)事了。

然而，此種機械執法，傷害的(de)(de)是(shi)企業(ye)主的(de)(de)心，久而久之，上海的(de)(de)營商環境難言良好。

鑒此，上海市司法局(ju)(ju)配(pei)合市場監管局(ju)(ju)、應急局(ju)(ju)、文(wen)化(hua)(hua)旅游(you)局(ju)(ju)、環境生態(tai)局(ju)(ju)等(deng)部門，近一、兩(liang)年來，以規(gui)范性文(wen)件(jian)的(de)(de)方式，推出(chu)和正在推出(chu)多(duo)個領域的(de)(de)市場主體輕(qing)微違法行為免(mian)罰(fa)清單，規(gui)定了五十多(duo)種(zhong)情(qing)形可(ke)免(mian)予處罰(fa)，從而細(xi)化(hua)(hua)了裁量基準，統一了執(zhi)法尺度。

按照這些(xie)清單(dan)，上述(shu)違(wei)法(fa)(fa)行為，只要(yao)是首次被發現的，只做批評教育(yu)，而不(bu)予行政處(chu)罰(fa)。執法(fa)(fa)的目的，絕(jue)非以(yi)罰(fa)代管，而是通過以(yi)案(an)釋法(fa)(fa)，達到“執法(fa)(fa)一例，警醒一片(pian)”的效果(guo)。

《清單》規(gui)定，對(dui)于(yu)不(bu)予行(xing)政處罰的(de)，除責(ze)令改正(zheng)外，執法(fa)(fa)部門還(huan)要通過批(pi)(pi)評(ping)教育、指導約談等措施，促(cu)進經(jing)營者(zhe)(zhe)依(yi)法(fa)(fa)合規(gui)開展經(jing)營活(huo)動。故而，縱使今日因情節輕微(wei)而寬(kuan)免處罰，執法(fa)(fa)者(zhe)(zhe)還(huan)要進行(xing)批(pi)(pi)評(ping)教育，提(ti)升(sheng)行(xing)政相對(dui)人奉法(fa)(fa)守規(gui)意識，避免“積小(xiao)錯釀大(da)禍”的(de)道德風險(xian)。

例如，違反《無證無照經營(ying)查(cha)處辦法》第(di)2條，經營(ying)者未依(yi)法取得營(ying)業執照從事(shi)經營(ying)活動，但立(li)案調(diao)查(cha)前已提交申請(qing)營(ying)業執照材料并通(tong)過審核(he)的，屬于“先上車后(hou)補票”型，沒有明顯的主觀惡意(yi)，故(gu)免以處罰。

再如(ru)，違反《中華人民共和國廣(guang)(guang)告法》第(di)9條第(di)（三(san)）項，廣(guang)(guang)告中使用“國家級”、“最(zui)高級”、“最(zui)佳(jia)”等用語，但(dan)廣(guang)(guang)告是在廣(guang)(guang)告主自(zi)有(you)經(jing)營場所或者(zhe)互聯網自(zi)媒(mei)體發(fa)布(bu)，而不是在電視或者(zhe)報章上(shang)發(fa)布(bu)，且屬于首(shou)次被發(fa)現的，也大致可以認定沒有(you)危害(hai)后果，可免(mian)以處(chu)罰。

當然(ran)，免罰清(qing)單要求執法(fa)部門綜合(he)考(kao)慮違(wei)法(fa)行為(wei)的(de)事實、性質、情節(jie)以(yi)(yi)及危害程度。例如，首次只是(shi)輕(qing)微的(de)一個考(kao)量因素，還(huan)必(bi)須(xu)與客(ke)觀后果相(xiang)結合(he)。如果后果嚴重，例如，堵塞疏(shu)散(san)通道(dao)(dao)，造(zao)成人員(yuan)傷亡，則雖(sui)是(shi)首次違(wei)法(fa)，也應嚴加處罰。再(zai)如，違(wei)反(fan)《上海市食(shi)(shi)品安(an)(an)全(quan)條例》第32條第2款，食(shi)(shi)品生產經營者(zhe)從(cong)業(ye)人員(yuan)未(wei)保(bao)持(chi)著裝清(qing)潔(jie)，首次被發現，且未(wei)發生食(shi)(shi)品安(an)(an)全(quan)事故(gu)的(de)，首次被發現，大(da)致可認(ren)定(ding)屬于“疏(shu)忽大(da)意”，而不(bu)(bu)(bu)是(shi)屢教不(bu)(bu)(bu)改型，可免以(yi)(yi)處罰。還(huan)有，違(wei)反(fan)《中華(hua)人民共(gong)和國消防法(fa)》第28條，占用、堵塞、封閉(bi)疏(shu)散(san)通道(dao)(dao)、安(an)(an)全(quan)出(chu)(chu)口不(bu)(bu)(bu)超(chao)(chao)過(guo)2處，且能(neng)當場恢(hui)復原狀的(de)，在這里，疏(shu)散(san)通道(dao)(dao)、安(an)(an)全(quan)出(chu)(chu)口受阻，以(yi)(yi)不(bu)(bu)(bu)超(chao)(chao)過(guo)2處為(wei)限(xian)，亦是(shi)從(cong)定(ding)量走向定(ding)性的(de)過(guo)程……試想，如果疏(shu)散(san)通道(dao)(dao)、安(an)(an)全(quan)出(chu)(chu)口普遍遭受堵塞，則勢難認(ren)定(ding)是(shi)情形輕(qing)微，當以(yi)(yi)處罰論。

對(dui)于企業輕微違法經(jing)營行為，予(yu)以(yi)免罰，最大限度向(xiang)市場釋放(fang)溫情與善意，實(shi)現了從“一(yi)刀(dao)切”走向(xiang)“一(yi)刀(dao)一(yi)刀(dao)切”的精(jing)細治理(li)。

此次立法，寫入(ru)相關規則，即(ji)是對以(yi)上改(gai)革經驗的固化。

然而(er)，由于(yu)認知差異，條例(li)在審議過程中，歷經了一些(xie)波(bo)折。

從“免(mian)罰”到(dao)“不罰”，降低認知差異

市政府提交給(gei)人大的法(fa)規(gui)議案，第60條規(gui)定(ding)，本市建(jian)立健全市場主體輕(qing)微(wei)違(wei)法(fa)違(wei)規(gui)經(jing)營行(xing)為(wei)免罰(fa)制度，明(ming)確輕(qing)微(wei)違(wei)法(fa)違(wei)規(gui)經(jing)營行(xing)為(wei)的具(ju)體情形，并依(yi)法(fa)依(yi)規(gui)免予行(xing)政處罰(fa)。

不期想的是，2020年3月18日，人大分組審議的時候，有委員提出來，既然是違法了，怎么能免罰呢？我向這位委員解釋，違法行為并不一定帶來處罰的法律后果。舉一個例子，小學生遲到了，老師批評教育一下，責令其下次不得遲到，這不是處罰。但如果罰其墻角邊站立，或者掃地一周，就是處罰了。企業也是這樣，輕微違法，執法部門批評教育，責令限期改正，這是行政命令，但如果施加罰款，就是行政處罰了。
這(zhe)位(wei)委(wei)員似(si)乎接(jie)受了。

為(wei)了照顧(gu)民眾的(de)理(li)解與接受度，4月10日頒布并施行的(de)《上海市優化營商環境(jing)條(tiao)例》第54條(tiao)第2款(kuan)規定：

本市建(jian)立健全市場主體輕微違法違規(gui)經營行為(wei)(wei)包容(rong)審慎監管(guan)制(zhi)度，明(ming)確輕微違法違規(gui)經營行為(wei)(wei)的具體情形，并依法不予行政處罰。

這樣，上海市擁有處罰權的市級主管部門，就有義務出臺本領域輕微違法行為免罰清單了，企業動輒得咎受罰的狀況，在上海將漸行漸遠……
確立審慎(shen)包容監管，降低企業制(zhi)度性交易成本(ben)，非常符合(he)世行營商環境評估的價值觀(guan)。

法治之美(mei)，永遠在細節(jie)里。